Механизм отбора

Просмотров: 3318

Автор: Владислав Кононов
Выпуск:

Административная реформа, начавшаяся три года назад, приблизила механизм отбора претендентов на губернаторские кресла к тому, что действовал до 1917 года. Правда, тогда это называлось "назначение", сейчас - "выборы". Как работал этот механизм в Смоленской губернии?

Еще два десятилетия назад точкой отсчета в истории почти всех советских институтов власти являлся 1917 год. Во всяком случае, так писали в учебниках, так об этом говорили по радио, по телевизору и с высоких  и не очень трибун. К этому же времени относили и рождение местных советских властных структур.
После 1991 года все заговорили об исторической преемственности. Оказалось, что "мир насилья" тогда, в 1917-м, разрушен до основания все-таки не был. И многие советские институты власти со многими же свойственными им внутренними механизмами и нравами своими корнями уходили в далекое прошлое.
Совершим небольшую прогулку в глубь веков.

Первые ласточки

Деятельность губернаторов и генерал-губернаторов в дореволюционной России во многом определялась взаимоотношениями руководителей губернии и представителей высшей власти - монархами и лицами, к ним приближенными. От степени доверия центральной власти к персоне генерал-губернатора или губернатора во многом зависели реальный объём их властных полномочий и благополучие региона, который те возглавляли.
В первую очередь, личностный фактор проявлялся при назначении генерал-губернаторов и губернаторов. Единственным источником власти для них всегда являлся монарх. Однако назначение конкретного лица на генерал-губернаторскую и губернаторскую должности в каждую историческую эпоху имело свои особенности.
Первые российские губернаторы, назначенные Петром I, принадлежали к числу ближайших соратников и даже родственников императора. Смоленский губернатор Петр Салтыков (1708 - 1713) находился в родстве с царской фамилией: его двоюродная сестра была женой брата Петра I, Ивана Алексеевича. Преемник Салтыкова, Алексей Долгорукий (1713) принадлежал к фамилии, оказывавшей большое влияние на государственные дела.

Родственники, казнокрады и плуты

После смерти Петра I из-за ослабления роли губернаторов в местном управлении снизился и престиж этой должности. При этом родство того или иного губернатора с царской фамилией на фоне придворных интриг могло сказаться отрицательно на его карьере. В эпоху дворцовых переворотов назначение на губернаторскую должность в провинцию персоны, до этого стоявшей близко ко двору, являлось ничем иным, как следствием придворных интриг. Ту или иную личность либо удаляли от двора на максимальное время, либо сначала удаляли, а затем обвиняли в государственном преступлении. Отличительной особенностью формирования губернаторского корпуса в 1720-х - начале 1760-х годов стала также ротация кадров. Губернаторы, не являвшиеся объектами дворцовых интриг, переназначались из одной губернии в другую - как, например, смоленский губернатор Алексей Оболенский-Белый (1740 - 1741), назначенный после отставки архангельским губернатором.
Следствием понижения статуса губернатора в эпоху дворцовых переворотов стало широкое распространение в системе местного управления взяточничества и превышения должностных полномочий. Первой заметила это ещё императрица Елизавета Петровна, издавшая в 1760 году именной указ о том, что на местах "многие вредные обстоятельства у всех перед глазами: продолжение судов во многих местах, разорение, воровство". Екатерина II, вступив на престол, повторила содержание указа предшественницы в "Манифесте о лихоимстве". Незадолго до издания этого манифеста императрица получила анонимный донос о "беспорядках" в смоленской губернской канцелярии. Автор доноса утверждал, что чиновники канцелярии и сам губернатор Исай Аршеневский (1758 - 1763) не выдавали жалование военным чинам, несущим службу на границе с Польшей, вымогая за него взятку. По результатам следствия Аршеневский и несколько высокопоставленных чиновников губернской администрации были отстранены от занимаемых должностей.

"Долгом себе поставляем"

Во время царствования Екатерины II губернаторам был возвращён статус главной фигуры в местном управлении. На губернаторские, а затем и генерал-губернаторские должности Екатерина II назначала своих единомышленников, людей, в чьих качествах исполнителя и руководителя она не сомневалась. В "Наставлении губернаторам" 1764 года содержалось требование к губернаторам проявлять инициативу по вопросам управления губернией. Однако большинство предложений губернаторов, касающихся изменений системы управления губернией, взыскания недоимок, перераспределения финансовых потоков, центральной властью в итоге оказалось невостребованным. Так, например, инициатива смоленского губернатора Михаила Козловского (1763 - 1767), направленная на изменение судопроизводства по корчемным делам (т.е. по делам, связанным с отдачей откупа на винную продажу в частные руки), послужила причиной издания особого указа, запрещающего вмешательство губернаторов в судопроизводство. Не была одобрена центральной властью и инициатива преемника Козловского на губернаторской должности, Тимофея Текутьева (1767 - 1775) по взысканию недоимок с купцов г. Белого.
После губернской реформы 1775 года контакт центральной власти с губернаторами (правителями наместничеств) стал осуществляться через посредника - генерал-губернатора (наместника). Личностный фактор при назначении наместников в царствование Екатерины II был определяющим. Так, императрица, отставив от должности в 1764 году генерал-прокурора Александра Глебова за участие в скандальном деле об откупе кабацких и канцелярских сборов в Иркутской провинции, не перестала ценить его управленческие способности. Екатерина II открыто называла Глебова "плутом и мошенником", и в то же время признавала в нём "олицетворенную находчивость". В 1773 году он был произведен в генерал-аншефы, а два года спустя - назначен смоленским и белгородским наместником. Преемник Глебова на этой должности, Дмитрий Волков при Петре III занимал должность тайного секретаря императора, а во время дворцового переворота 1762 года находился под арестом. Но уже в 1763 году он стал оренбургским губернатором, в 1764-м - президентом мануфактур-коллегии, а в 1767-м - сенатором.
Генерал-губернаторы, в свою очередь, формировали у высшей власти представление о дееспособности тех или иных губернаторов. Важное значение для служебной карьеры того или иного губернатора имело также мнение, составленное о нем во время сенатских ревизий. Сенаторы Воронцов и Нарышкин, обследовавшие летом 1785 года Смоленское наместничество, писали императрице о губернаторе Платоне Храповицком (1782 - 1787): "Долгом себе поставляем, Всемилостивейшая Государыня, отдать справедливость правителю губернии действительному статскому советнику Храповицкому, который знанием своим, расторопностью и отличным усердием к службе много споспешествовал к сохранению повсюду должного порядка".
Впрочем, при назначении на высокие государственные должности в царствование Екатерины II иногда в расчёт брались не происхождение того или иного кандидата, а его личные качества. Так, смоленскими губернаторами были назначены сын обвиненного в служебных злоупотреблениях вице-губернатора Михаил Козловский; сын проходившего по делу о взяточничестве уже во время правления самой Екатерины II Петр Аршеневский. А последний смоленский генерал-губернатор екатерининской эпохи Григорий Осипов (1793 - 1796) был сыном сельского священника, начавший служебную карьеру в должности приказчика.
     
Военные...
     
Еще при Павле I назначение на должности губернаторов могло произойти вследствие тех или иных заслуг кандидатов перед императором. Так, смоленский и псковский военный губернатор Михайло Философов (1796 - 1798) получил назначение благодаря своему переводу с французского языка "Инструкции или воинского наставления Фридриха, короля Прусского, его генералитету". Это не могло остаться без внимания Павла I, известного своими симпатиями к Пруссии, и в 1796 году Философов, находившийся в отставке, был произведён в генералы от инфантерии и получил назначение военным губернатором. А смоленский военный губернатор Андрей фон Розенберг (1798) обратил на себя внимание императора, будучи инспектором украинской пехотной дивизии.
Своеобразным посредником между императором и региональной властью в царствование Павла I стал генерал-прокурор Сената. Генерал-прокуроры, помимо традиционного наблюдения за законностью решений Сената и соблюдением законов в стране, стали заниматься делами о рекрутских наборах, вопросами материально-технического снабжения армии и выдачи паспортов и виз, а также вести переписку с губернаторами по вопросам управления подведомственных им губерний. К концу царствования Павла I назначение гражданских губернаторов также фактически оказалось в руках генерал-прокурора.
Характер же губернаторской власти в XIX - начале XX веков продолжал носить не столько правовой, сколько личностный характер. Именно от личностных качеств того или иного губернатора, от их инициативности и предприимчивости (либо отсутствия таковых качеств) в жизни региона зависело многое: одни губернаторы ограничивались только чётким исполнением определённой программы, задаваемой сверху; другие - не справлялись даже с этим, оказываясь заложниками занимаемой должности; третьи - стремились сделать как можно больше для возглавляемой ими губернии, изыскивая дополнительные возможности для оживления торговли и промышленности, способствуя активизации общественной жизни губернии, содействуя распространению образования и развитию культуры.

...и гражданские

Гражданские чиновники на губернаторскую должность стали назначаться лишь в начале XIX века. Тогда возник институт "кандидатов в губернаторы". Вскоре после создания Министерства внутренних дел (1802) при нём появились должности чиновников особых поручений (впоследствии аналогичные должности были введены и в других органах управления). В ходе выполнения этих поручений (суть которых, как правило, сводилась к ревизиям губернских правлений и отдельных местных учреждений), министр внутренних дел присматривался к способностям претендентов на губернаторские должности и ходатайствовал перед императором о назначении того или иного кандидата.
В Смоленской губернии в XIX - начале XX веков посредством такого отбора гражданскими губернаторами было назначено семь человек, находившихся во главе губернии в общей сложности свыше 45 лет. Смоленский губернатор Николай Хмельницкий (1829 - 1837) обратил на себя внимание высшей власти, находясь на должности правителя канцелярии санкт-петербургского генерал-губернатора Милорадовича. В 1822 году Хмельницкий подготовил и издал "Руководство к ведению русских законов", представлявшее собой одну из первых попыток обобщения и систематизации русского законодательства. В 1823 году Хмельницкий предложил идею учреждения "капитала для призрения заслуженных гражданских чиновников" - своего рода пенсионного фонда для вышедших в отставку государевых слуг. Средства для этой цели он предложил собирать в "разных присутственных местах" из сумм, никем не востребованных в течение последних десяти лет. Идея Хмельницкого была одобрена министром финансов и Александром I, и в итоге "в казенное приобретение" было возвращено более 700 тыс. рублей, а автор награжден орденом св. Владимира III степени. После этого Хмельницкий пять лет прослужил в Министерстве внутренних дел чиновником для особых поручений, а затем получил назначение в Смоленск.
Губернатор Федот Шкларевич (1846 - 1850) до назначения в Смоленск служил чиновником особых поручений при президенте попечительного о тюрьмах общества, занимаясь ревизией мест заключения, а затем - в Министерстве внутренних дел. Пройдя аналогичные испытания поручениями по линии министерств, на губернаторские должности были также назначены Николай Ахвердов (1852 - 1859), Юлий Арсеньев (1861 - 1862), Александр Лопатин (1871 - 1880), Василий Сосновский (1886 - 1901) и Дмитрий Кобеко (1912 - 1914).

Будем лично знакомы
     
Фактор личного знакомства, как уже отмечалось выше, влиял на статус губернатора и его авторитет в иерархии власти. Максимально приближенное положение к монарху имели губернаторы эпохи Петра I. Близкими к ним являлись и екатерининские наместники - просвещенные люди и единомышленники императрицы. Власть петровских губернаторов и екатерининских генерал-губернаторов носила политический характер. В то же время, при Екатерине II началось превращение правителей наместничеств (губернаторов) в технических исполнителей указаний вышестоящих властей, не имевших прямого выхода на главу государства. С введением министерской системы статус губернаторов снизился ещё больше - они превратились в чиновников Министерства внутренних дел, имевших юридическую возможность предстать перед монархом с докладом только раз в году. В 1860-х годах статус губернаторов несколько повысился в связи с проводившимися реформами. Окончательно губернаторы превратились в агентов Министерства внутренних дел на местах с их переподчинением правительству в начале XX века.
В XIX - начале XX веков губернаторы использовали личное знакомство с представителями верховной власти, в основном, в целях реализации какого-либо проекта в губернии, требовавшего финансовых затрат. Например, во многом благодаря личному знакомству губернатора Н.И. Хмельницкого с Николаем I в 1830 году был издан указ о даровании Смоленску различных "облегчений" и выдаче смолянам беспроцентной ссуды в 1 млн рублей. Когда же Хмельницкий попал в опалу, некоторые его проекты остались незавершенными из-за того, что центральные власти перестали их финансировать. Если в XVIII столетии близость губернаторов и генерал-губернаторов к монарху обуславливала политический характер их власти, то в XIX - начале XX веков - способствовала финансированию конкретных проектов в регионе.

Губернаторская статистика

За время существования институтов губернаторства и генерал-губернаторства в Смоленской губернии на должностях гражданских и военных губернаторов и генерал-губернаторов сменилось 79 человек. Из них на посту генерал-губернатора находилось 14 человек; на должности военного губернатора - пять человек, еще четверо совмещали должности военных и гражданских губернаторов; 15 человек руководили губернией, находясь на должности вице-губернатора либо исполняя обязанности губернатора.

Варяги во власти

В XVIII - начале XIX столетиях во главе Смоленской губернии находилось несколько иностранцев. Так, в 1746 - 1755 годах исполнявшим обязанности губернатора был немец Вилим Бриммер. Первый смоленский генерал-губернатор Вилим Вилимович Фермор 1764 - 1768) являлся сыном "немецкого выходца". А в 1792 - 1793 годах должность смоленского и псковского генерал-губернатора занимал сын лифляндского ландрата Иосиф Андреевич Игельстром (настоящее имя - Оттон Генрих). Более 13 лет (с 1807 по 1820 годы) во главе Смоленской губернии находился поляк прусского происхождения, потомственный барон Священной Римской империи Казимир Иванович Аш. Иностранные корни имели также военный губернатор Андрей Григорьевич фон Розенберг (1798 год) и гражданский губернатор Франц Абрамович фон Брин (1805 - 1807 годы).